日本政府為發(fā)展入境旅游實施了專門的推進戰(zhàn)略，堅持立法規(guī)劃先行、秉持融合發(fā)展理念、完善配套政策系統(tǒng)、改革創(chuàng)新監(jiān)管模式、注重市場分析研究等做法值得我們借鑒。

一、日本入境旅游發(fā)展奇跡是如何創(chuàng)造的

根據(jù)日本國際觀光振興機構（JNTO）提供的數(shù)據(jù)，2009年訪日外國游客總數(shù)為679萬人次。2015年，日本入境旅游發(fā)展取得了近半個世紀以來里程碑式的突破——自1970大阪世博會以來訪日游客人數(shù)實現(xiàn)了對出國旅游人數(shù)的反超，達到1900萬人次。在此高速發(fā)展勢頭下，日本政府于2016年正式提出了2020年訪日外國游客總數(shù)達到4000萬人次、2030年達到6000萬人次的目標。截至2018年年底，訪日外國游客總數(shù)已經(jīng)超過了3119萬人次，10年間增長了接近5倍。

日本入境旅游高速發(fā)展的奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？入境旅游發(fā)展水平是一國或地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化、法治等多個維度的多種因素共同作用的結果。為便于梳理，我們從內(nèi)外因兩個方面來尋求這個問題的答案。

在外部條件方面，2008年國際金融危機后，世界經(jīng)濟逐步復蘇，以中國為代表的東亞地區(qū)成為全球經(jīng)濟增長的主要引擎，而正是周邊客源市場的蓬勃興起為日本入境旅游發(fā)展帶來了難得的歷史性機遇。

在內(nèi)部因素方面，首先，從目的地競爭力角度分析，既有日本社會經(jīng)濟高度發(fā)展、旅游相關公共設施及服務成熟便利等宏觀因素，也有流行文化國際傳播能力強、精細化打造旅游產(chǎn)品、高度重視產(chǎn)品和服務品質(zhì)等市場化因素。

其次，從宏觀制度環(huán)境來看，“安倍經(jīng)濟學”框架下的量化寬松政策體系，無疑刺激了訪日旅游消費，同時，促進地方創(chuàng)生政策與旅游目的地建設遙相呼應，為入境旅游發(fā)展提供了財政保障。這些促進入境旅游發(fā)展的財政金融類政策無疑是十分關鍵的，但它們大多面向整體宏觀經(jīng)濟，具有行業(yè)普惠性，難以簡單歸類為旅游政策。

最后，從政府推動發(fā)展的角度審視，為推進觀光立國，日本政府構建了以入境旅游為核心的旅游發(fā)展戰(zhàn)略體系，圍繞發(fā)展入境旅游推出了放寬簽證、升級免稅制度、改革出入境管理機制、革新旅游管理體制等多項促進政策和改革舉措。

二、日本政府是如何發(fā)展入境旅游的

從是否可為我國發(fā)展入境旅游提供借鑒的現(xiàn)實角度出發(fā)，需對前文梳理的依賴外部條件、經(jīng)濟周期以及國情差別的實踐路徑予以排除。因此，本文聚焦于日本政府為發(fā)展入境旅游而實施的專門推進戰(zhàn)略，并以7個維度切入，分析其帶來的借鑒和啟示：

1.堅持立法規(guī)劃先行，構建發(fā)展制度保障

日本通過出臺《觀光立國推進基本法》，以法律形式確認了以入境旅游為重心的旅游業(yè)發(fā)展的國家戰(zhàn)略地位，使各類改革措施做到于法有據(jù)；通過制定《觀光立國推進基本計劃》，明確入境旅游發(fā)展的階段性目標和制度框架，使各類政策部署做到有的放矢；通過內(nèi)閣總理大臣直接牽頭、相關省廳參加的“支撐明天日本的觀光愿景構想會議”等議事協(xié)調(diào)機制，強化入境旅游制度頂層設計，及時梳理發(fā)展中的新課題，推動改革事項盡快落地，協(xié)調(diào)出臺部門聯(lián)合政策，從而構建了覆蓋法律、規(guī)劃、政策三個層級，兼具戰(zhàn)略穩(wěn)定性和政策靈活性的入境旅游發(fā)展制度保障體系。

2.秉持融合發(fā)展理念，整合各類資源平臺

日本政府在發(fā)展入境旅游過程中一直秉持著融合發(fā)展的理念，整合入境旅游涉及的各類自然資源、社會資源和文化資源。這一理念在以下3個方面得到集中體現(xiàn)：

首先，在旅游資源開發(fā)和目的地建設方面，認識到宜游目的地與宜居社會建設目標的統(tǒng)一性，強化了旅游觀光地營造與居民社區(qū)建設的融合。

其次，在出臺入境旅游促進政策方面，認識到旅游政策與地方經(jīng)濟創(chuàng)生、文化遺產(chǎn)傳承、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興等行業(yè)政策目標之間存在共通性和互補性，不斷出臺融合型政策措施。

最后，在入境旅游營銷推廣方面，認識到發(fā)展入境旅游與推動文化輸出是相互促進、相互賦能的關系，統(tǒng)籌旅游促銷與文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、飲食文化、產(chǎn)品制造的對外推廣，進而形成國家形象對外推廣綜合體系。

3.完善配套政策系統(tǒng)，推動產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展

日本政府推出的入境旅游配套政策集群表現(xiàn)出顯著的系統(tǒng)化特征：

一方面，在配套政策外部實施系統(tǒng)化銜接，與放寬簽證、出入境便利化、免稅退稅、航線擴充等跨行業(yè)、跨部門政策措施密切聯(lián)動、綜合發(fā)力，最大限度地為發(fā)展入境旅游營造有利的宏觀制度環(huán)境。

另一方面，在配套政策內(nèi)部進行系統(tǒng)化建構，從旅游資源開發(fā)、旅游產(chǎn)業(yè)革新、旅游公共服務三個角度開展制度設計，充分調(diào)動民間投資和市場資源，堅持需求側刺激和供給側改革雙向推進，進而串起建設旅游目的地、整合區(qū)域旅游資源、延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈條、提升旅游產(chǎn)品競爭力、改善旅游基礎設施、優(yōu)化旅游公共服務等系列發(fā)展目標，形成發(fā)展入境旅游的系統(tǒng)政策架構。

4.改革創(chuàng)新監(jiān)管模式，釋放社會供給潛力

近年來，老齡化、少子化等諸多問題困擾下的日本社會，面對入境旅游市場突飛猛進帶來的游客數(shù)量暴漲，無法及時形成充分的旅游服務供給。與此同時，移動互聯(lián)技術的普遍應用在一定程度上架空了傳統(tǒng)的旅游行政規(guī)制，出現(xiàn)許多監(jiān)管灰色地帶，亟待消除。

面對行業(yè)的迅速發(fā)展和市場的巨大變革，日本政府通過修改《口譯導游士法》，將口譯導游士的業(yè)務獨占性轉變?yōu)槊Q獨占性，從注重事先許可向注重后續(xù)監(jiān)管轉變，并逐步建立口譯導游客戶評價體系等市場化調(diào)節(jié)機制，極大地優(yōu)化了導游服務供給體系；通過出臺《住宅宿泊事業(yè)法》，明確了民宿經(jīng)營的主體、條件、規(guī)范及限制，盤活了閑置的存量社會資源，既滿足了游客的個性化需求，又緩解了住宿業(yè)巨大的供需缺口。

5.注重市場分析研究，強化數(shù)據(jù)引導作用

日本在發(fā)展入境旅游過程中非常重視基礎數(shù)據(jù)采集和市場分析研究，通過JNTO建立的出入境旅游數(shù)據(jù)庫共享平臺，向政府部門、市場企業(yè)、公共組織和研究機構提供各主要客源市場入境人流和消費細分數(shù)據(jù)及變化趨勢分析，在制定產(chǎn)業(yè)政策、提供公共服務、推動產(chǎn)品創(chuàng)新和實施市場推廣方面發(fā)揮智力引導作用；通過發(fā)布訪日旅游研究分析報告、舉辦主題研討會以及提供個別咨詢服務，協(xié)助各類旅游企業(yè)和團體準確把握客源地訪日旅游市場現(xiàn)狀、政策動向和變化趨勢，提高市場預判和對策實施精準度。

6.設立專業(yè)推廣機構，充分調(diào)動市場資源

國家或地區(qū)層面的旅游推廣往往涉及政策指引和市場邏輯之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需實現(xiàn)公益性目標、社會化資源、市場化機制以及專業(yè)化營銷等多重要素的統(tǒng)一。對此，日本采取的模式是設立從事入境旅游推廣相關事務的獨立行政法人JNTO。

根據(jù)日本《獨立行政法人通則法》等相關法律，獨立行政法人的設立是為了針對特定公共事務，因其專業(yè)性及成本績效需要，不適合政府直接實施；同時，因其公共性，不適合民間組織或商業(yè)機構實施而設立的公法人。簡而言之，JNTO的成立是為了調(diào)和入境旅游推廣的公共性和商業(yè)性、政策性和專業(yè)性之間的矛盾。通過組建專業(yè)化團隊和平臺，圍繞訪日旅游推廣整體規(guī)劃和階段性方針政策，最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，進而提升旅游推廣的實際效率和效果。

7.優(yōu)化旅游信息服務，提升入境行程體驗

在實踐中，JNTO并不單一局限于從事入境旅游對外營銷推廣，還致力于優(yōu)化入境旅游信息服務，一方面著力構建多語種的訪日旅游全球推廣信息服務平臺，提供行前旅游信息服務，旨在擴大潛在客源，另一方面，通過構建“JNTO認定游客信息服務中心”網(wǎng)絡，為游客提供入境后目的地旅游信息服務。

上述做法極大地滿足了入境游客特別是自助游客出行需求、優(yōu)化了行程體驗、提升了旅游滿意度。在實踐中，與舉辦展會節(jié)慶等直接營銷活動相比，完善包括旅游信息在內(nèi)的旅游公共服務投入周期更長、效果顯現(xiàn)更慢，但卻是放眼長遠的鋪墊性和基礎性工作，其重要價值不能被忽視。

*本文來源：中國旅業(yè)報，作者：湯治，原標題：《日本入境旅游高速發(fā)展的奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？》。

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